z dnia 10 września 2015 r.

w przedmiocie projektu ustawy o związkach metropolitalnych
/ druk sejmowy projektu ustawy nr 2107; druk nr 3729 – projekt ustawy zawarty w Sprawozdaniu Komisji Administracji i Cyfryzacji oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej/

Zarząd Związku Województw RP negatywnie opiniuje poselski projekt ustawy o związkach metropolitalnych przede wszystkim ze względu na uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności poszczególnych rozwiązań, nieuprawnionego tworzenia podstaw prawnych do wprowadzenia czwartego szczebla jednostki samorządu terytorialnego, ingerencji w kompetencje samorządów województw.
Poszczególne regulacje prawne zawarte w projekcie ustawy o związkach metropolitalnych budzą uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. projektu ustawy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, znosi i zmienia granice związku metropolitalnego. Następnie stosownie do art. 6 ust. 4 projektu ustawy, wydanie powyższego rozporządzenia wymaga pozytywnej opinii: rad co najmniej 50% gmin, rad co najmniej 70 % miast na prawach powiatu, rad co najmniej 50 % powiatów. Powyższe rozwiązania prawne zawarte w poselskim projekcie ustawy powodują narzucenie poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego przynależność do związku metropolitalnego mimo wyrażenia negatywnej opinii, czyli de facto wbrew ich woli. Tworzenie związku metropolitalnego z gmin i powiatów odbywa się w sposób odgórny. Również wybór przedstawicieli do organu stanowiącego związku miałby odbywać się w wyborach bezpośrednich, co pozbawia możliwości oddelegowania do związku przedstawicieli poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego przynależnych do danego związku metropolitalnego, a tym samym wyklucza możliwość wpływu przynależnych jednostek samorządu terytorialnego na podejmowane rozstrzygnięcia związku metropolitalnego. Powyższe zapisy projektu ustawy o związkach metropolitalnych stoją w sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Tym samym projekt ustawy o związkach metropolitalnych narusza konstytucyjną zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Projekt ustawy o związkach metropolitalnych (poprzedni tytuł projektu ustawa o powiecie metropolitalnym), mimo zapisu w art. 1 stwierdzającym, iż związek metropolitalny jest formą współpracy gmin i powiatów, wprowadza de facto czwarty szczebel jednostki samorządu terytorialnego.
Obecnie w systemie prawa istnieją już regulacje prawne umożliwiające nawiązywanie oddolnej współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego, w tym poprzez tworzenie związków gminno-powiatowych (art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw). Natomiast zawarte w poselskim projekcie ustawy o związkach metropolitalnych regulacje z zakresu ustroju, kompetencji, zadań, kwestii organizacyjnych to typowe rozwiązania prawne charakteryzujące system działania jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział czwarty poselskiego projektu ustawy określa organy władzy wykonawczej oraz władzy stanowiącej związku metropolitalnego. Proponowane przepisy wprowadzają bezpośrednie wybory radnych do organu stanowiącego, czyli zgromadzenia związku metropolitalnego. Wprowadzana jest 4-letnia kadencyjność zgromadzenia. Powoływany jest przez zgromadzenie skład zarządu jako organ wykonawczy związku metropolitalnego. Ponadto art. 26 projektu ustawy o związkach metropolitalnych uznaje, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie
do działalności i organizacji zgromadzenia oraz praw i obowiązków radnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące sejmiku województwa i radnych sejmiku województwa. Powyższe propozycje wprowadzenia kolejnego szczebla jednostek samorządu terytorialnego są nieuzasadnione, budzące spory kompetencyjne, powodujące rozbudowę administracji publicznej, jej skomplikowanie organizacyjne, kompetencyjne, przy obecnych ograniczonych środkach budżetu państwa.
Proponowane w projekcie ustawy regulacje prawne ingerują w kompetencję samorządów województw. W art. 11 projektu ustawy o związkach metropolitalnych wskazano zakres działania danego związku poprzez:

  • kształtowanie ładu przestrzennego,
  • rozwój obszaru związku,
  • działania w zakresie publicznego transportu zbiorowego na obszarze związku,
  • ustalanie przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku,
    zarządzanie gospodarką odpadami na obszarze związku,
  • współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw,
  • promocję związku metropolitalnego.

Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 2 projektu ustawy o związkach metropolitalnych na podstawie porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań. Następnie stosownie do art. 11 ust. 3 ww. projektu ustawy na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania administracji rządowej. Art. 22 projektu ustawy ustala, iż do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku metropolitalnego należy: 1) uchwalanie strategii rozwoju związku metropolitalnego; 2) uchwalanie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego; 3) uchwalanie budżetu związku metropolitalnego; 4) rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu związku metropolitalnego, sprawozdań finansowych związku metropolitalnego; 5) wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia przewodniczącego zgromadzenia;
6) podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu związku metropolitalnego;
7) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego.
Powyższy zakres zadań związków metropolitalnych ingeruje w kompetencje samorządów województw z zakresu gospodarki odpadami, kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, prowadzenia polityki rozwoju regionu, ustalania przebiegu dróg wojewódzkich. Przekazanie związkowi metropolitalnemu zadań z zakresu systemu gospodarki odpadami na terytorium danego związku jest nieuprawnione, ingerujące w zadania samorządów województw, wprowadzające dualizm systemu gospodarki odpadami, co wprowadzi chaos organizacyjny oraz zwiększy koszty działania systemu gospodarki odpadami. Projekt ustawy w art. 69 pkt 9 wprowadza zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  godzące w kompetencje samorządów województw w zakresie prowadzenia polityki planowania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie regionu. Projektowany art. 69 pkt 9 stanowi bowiem, iż w przypadku utworzenia,
na całości lub części obszaru objętego miejskim obszarem funkcjonalnym ośrodka wojewódzkiego, związku metropolitalnego, samorząd województwa niezwłocznie uchyla określenie tego obszaru, uchylając jednocześnie plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa jedynie granice obszaru związku metropolitalnego. Art. 11 ust. 1 pkt 4 projektu ustawy stanowi, że związek metropolitalny ustala przebieg dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku.
Zapis ten ingeruje w kompetencje samorządów województw, jest sprzeczny z art. 52 projektu ustawy o związkach metropolitalnych wskazującym, iż związek metropolitalny opiniuje przebieg dróg krajowych i wojewódzkich oraz jest sprzeczny z art. 5 i art. 6 obowiązującej ustawy o drogach publicznych, gdzie minister właściwy ds. transportu ustala przebieg dróg krajowych, a sejmiki województwa przebiegi dróg wojewódzkich.
Wzajemne przenikanie zadań, ich rozproszenie w szerszym systemie administracji publicznej nie stanowi właściwego modelu samorządu terytorialnego. Wprowadzenie dualizmu poszczególnych zadań utrudni sprawne funkcjonowanie organów administracji publicznej, wydłuży procedury, podniesie koszty funkcjonowania administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia Zarząd Związku Województw RP negatywnie ocenia rozwiązania prawne proponowane w poselskim projekcie ustawy o związkach metropolitalnych. Jednocześnie przypomina, iż negatywne stanowisko w przedmiocie powyższego projektu ustawy podjęła również Strona Samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Jacek Protas
Prezes Zarządu
Związku Województw RP